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    新土地政策下乡村旅游开发中农户的土地流转问题

  北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司   冯贤贤

  成都来也旅游策划管理有限责任公司      杨振之

   乡村旅游作为一种农业与旅游业交叉渗透的新型旅游方式，在改变我国农村传统生产模式, 提高农业经济效益, 增加农民收入等方面发挥着重大作用。但是在其20多年的发展历程中，由于国家农村土地管理制度等问题，农户的利益分配始终没有得到很好的解决。

   一、新农村土地政策解读

   党的十七届三中全会明确提出：健全严格规范的农村土地管理制度。其中备受关注的是：土地流转问题，这里指的是土地使用权流转，它是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

   关于这一点，《决定》里强调得很清楚，一是农民承包地在一定条件下可以流转，这个问题过去也都一直被强调，包括《土地承包法》也都规定土地可以流转。但流转是有条件的，《决定》强调要“按照依法自愿、有偿的原则”，要按照农民的意愿，允许农民以多种形式（转包、出租、互换、转让、股份合作）流转土地承包经营权，发展多种经营，同时不能改变土地的用途，不得损害农民土地承包权益。二是允许农民可以集体建设用地参与非农建设，可以用多种方式，这就打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位。换言之，原先是地方政府向农民征地，低价补偿、高价出售给开发商。以后的情况可以是，在城镇规划区范围之外，若非公益性项目，农民不被征地，而是可以自己高价出售、出租、入股等方式交给开发商，免去了中间的“盘剥”。如果有公益性项目征地，补偿要依据“同地同价原则”。于是，集体建设用地享有了与国有土地同等的权利，农村宅基地可以直接流转为开发用地，农民依据自愿和需要可联合起来流转土地，为资本进入农村，促进农村走向现代化，奠定了历史性的基础。

   二、乡村旅游开发中农户土地收益权维护存在的问题

   农户是乡村旅游服务的最初提供者和直接获利者。由于自身的素质和所处地位等条件的限制导致其在整个旅游收益分配中处于劣势地位, 主要表现在：

   1、土地征用、流转无序，农户的土地收益权无法保障。

   乡村旅游作为一种农业和旅游的结合体，其发生、发展的整个过程，必然与农村土地资源有着无法割舍的关系，从某种意义上说，土地资源是乡村旅游开发的根基。离开了土地，乡村旅游就无从谈起。乡村旅游作为一种综合性的产业，其开发过程中，必然涉及到农户土地的征用和流转。而在十七届三中全会之前，由于缺乏明确的政策和法律规定，多数地方农村土地的征用、流转处于自发、分散、无序状态。没有很好地保护农民的土地使用权、处置权和收益权，抑制了农民收入的增长、农业的发展、农村消费市场的形成。有些地方在乡村集体组织的土地征用、流转中，忽视承包农户土地收益主体地位，截留、挪用农村土地收益，与民争利，损害了农民的利益。有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转，而作为享有土地直接使用权的农民在土地征用、流转中既没有话语权，收益权也不完全。

   2、土地作为旅游资源的级差地租被景区(点) 企业无偿占有

   乡村旅游活动涉及到的旅游资源包括了耕地、园地、林地、牧草地、水域, 甚至未利用土地等土地利用类型, 这些不同类型的土地在农民的农业生产活动中各自发挥不同的作用, 出产不同的农产品。当这些土地被用作旅游资源成为乡村旅游活动的载体时, 就不再仅仅是农业生产的对象, 同时也成为旅游产品的核心构成要素。级差地租是由土地的自然禀赋差异导致的。土地用于农业生产时, 导致禀赋差异的因素主要在于土质、水源、肥力、光照等物质条件, 而用于乡村旅游活动时的禀赋差异则在于青山、绿水、田园风光等环境因素。导致土地禀赋差异的因素不同, 因而土地在选择不同的利用方式时其等级也就不同, 支付的级差地租也就不应相同。如在农业生产上的劣地、荒地在乡村旅游活动中可能是具有很强吸引力的旅游资源。但由于土地的利用方式多种多样, 以及土地所有者对旅游活动认识的不足, 景区(点) 企业在取得土地的使用权时并非是按照土地作为旅游资源来支付使用费的, 则仅仅支付土地作为农业生产用地功能的使用费, 而且是很低廉的使用费。本应归农户所有的级差地租价值被景区(点) 企业无偿占有了。

   三、利用新土地政策，采取多种形式实现土地流转

   在乡村旅游开发过程中，关于农户的利益分配问题是一个备受关注的问题，如何在新的土地政策指导下，妥善、合理地处理好这个问题，对于乡村旅游的健康发展，有着重要的意义。

   1、进一步改革管理体制, 完善政府服务职能

   地方政府主导乡村旅游开发在一定阶段起着重大作用, 但也会使开发地居民一开始就被置身于旅游开发之外, 扰乱了市场经济环境下正常的分配秩序, 不利于乡村旅游的持续发展, 所以地方政府应该逐步地退出市场经济的参与者角色, 从而专心营造和培育适合乡村旅游运作的市场环境，规范好乡村旅游企业行为, 打破信息不对称局面, 建立完善的信息收集和交换体系, 尤其是解决乡村旅游开发中农户合法利益的保护问题, 如重视土地征用、流转的法律法规建设, 规范农村土地流转市场和旅游资源价值评估，加强农户服务技能培训和教育等等。

   2、采取多种形式实现土地流转, 推动乡村旅游的可持续发展

   （1）参与式股份合作制旅游开发模式, 是指以乡村聚落为场所,以乡村全体农户全面参与和资产、技术、劳动入股为核心, 依托乡村丰富的自然景观和多彩的民俗, 以城市居民为主要的客源市场,集观光、度假、休闲、娱乐等为一体的多形式、多层次的可持续发展旅游形式。该模式在利益分配方面，实行按股分红与按劳分配相结合的方式。由于该模式下的股东包括当地的全体农户，因此从客观上促进了乡村居民收入的提高和生活水平的提升，体现了旅游业“利益共享”的精神。在旅游开发的同时, 兼顾开发区居民的长远发展, 使他们能够长期分享旅游收益, 获得就业机会或从事经营的许可,从而使农户能获得长久的经济效益。

   （2）农户可几户人，几十户人联合进行土地流转，让中小企业进入开发乡村酒店，也可一，二户人实行土地流转，城市居民在乡村修建度假设施，也可一个村联合起来建立合作社，实施全村范围内的土地流转，形成新的聚落式村落。这样，农户没有失去土地，农业产业在社会资本进入之后又可得到升级，农户经过培训，还能从事旅游服务。于是，农户就地实现了城乡一体化，而没有失去土地，也没有失去就业。